新一轮投资圈地将带来“新鬼城”？

毫无疑问，大规模兴建新城、新区、城市副中心等，势必会导致地方城市建设贪大求快，市政配套、居民生活配套等诸多方面可能滞后与城市建设与发展的速度，产业的发展速度也没有办法支撑这么大体量的“造城运动”，这个过程中不仅造成了巨大资源浪费，更潜藏着系统性风险。

10月10日获悉，成都天府新区已经获批成为国家级新区，正式获批文件将在近日内对外公布。

天府新区成立于2010年，涉及四川省的成都市、眉山市和资阳市三个城市，目前规划总面积1578平方公里，其中成都规划范围为1293平方公里。其发展目标和两江新区一样，要成为成渝经济区一个次核心区。毫无疑问，天府新区获批国家级新区之后，和其他国家级新区一样，天府新区的楼市又将成为投资和关注的热点，大规模的“圈地运动”有可能还会在天府新区发生。

新区新城建设如火如荼

回顾国家级新区发展历程，自上个世纪90年代出现了上海浦东新区和天津滨海新区后，我国于2010年开始逐步放开国家级新区的审批节奏，2010年6月重庆两江新区成立、2011年6月浙江舟山群岛新区成立、2012年8月甘肃兰州新区成立、2012年9月广州南沙新区成立、2014年1月陕西西咸新区成立、贵州贵安新区成立，2014年6月青岛西海岸新区成立、2014年6月大连金普新区成立、2014年10月成都天府新区将成立。

就天府新区来说，将成为云贵川渝地区的第3个国家级新区，而西部地区的国家级新区数量将从目前的4个上升为5个。至此，全国国家级新区数量将达到11个。

此外，如各地新区建设一样，各地新城建设吐火如荼。以天津市为例，在2013年《天津市住房建设规划（2011-2015年）》中的一个数字将天津一下子推到了聚光灯下。根据2013年10月中旬发布的天津市住房建设“十二五”规划，5年规划期内预计天津全市住房建设总建设量约为9500万~12000万平方米，其中新建保障性住房4875万平方米，新建商品住房4625万~7125万平方米。规划分区域进行了详细阐述，相较于滨海新区、中心城区及环城四区，规划称将重点建设的蓟县、宝坻、京津、武清、宁河、静海和团泊七座新城更有聚焦作用。

四川天府新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、天津七座新城……这对于中国各大城市的新城新区建设来讲，只不过是冰山一角，更大规模的新区新城建设仍然在如火如荼地进行中。

2013年国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。

毫无疑问，大规模兴建新城、新区、城市副中心等，势必会导致地方城市建设贪大求快，市政配套、居民生活配套等诸多方面可能滞后与城市建设与发展的速度，产业的发展速度也没有办法支撑这么大体量的“造城运动”，这个过程中不仅造成了巨大资源浪费，更潜藏着系统性风险，比如开发商大规模的“圈地运动”、“空城鬼城”现象等等。

大规模兴建新区新城背后“圈地运动”

大规模兴建新城、新区是由多种利益驱使导致，就“圈地”现象而言，依据“圈地”主体不同，主要可以分为三类：

第一类是开发企业，由于土地储备的多少是衡量一个企业可持续发展的关键指标，因此，开发企业开始利用物流中心、商品集散中心、文化产业、养老地产、旅游养生地产等概念圈占大批量的土地资源，进行土地的战略储备，以被后期长期发展之用。

第二类，各地正在大规模兴建的各类新城、开发区、园区、城市副中心等。为了争夺国家鼓励相关产业政策的红利，各地方政府尤其是地级市以下行政单位，以各种名义报批大量新城、开发区、园区、城市副中心，以“以租代征”、低价征地等方式圈占大量农地，直接在农地上进行工厂开发区、园区建设。

第三类，部分实力比较强的实体企业为了解决自身资源整合或行业资源平台，开始在全国大规模拿地进行平台搭建，开发产业综合体项目，顺便进入了房地产开发领域。如一些知名的电商企业开始纷纷在各地投资建设区域物流中心，类似于卓越亚马逊、阿里巴巴集团、京东商城等“电商企业+自建物流园区” 运营配送中心已大势所趋。

近期之所以出现大规模投资“圈地”的现象，主要还是政策驱动因素影响所致。在中央多次表态城镇化是我国扩大内需的最大潜力的驱动下，市场机会与利益驱动导致各地热衷于新区、新城、开发区、园区的报批，一些开发区、园区、新区、城市副中心规划大批量出台。对于热衷于“圈地”的企业来讲，由于土地本身资源的稀缺性、保值增值的功能，在新的市场机会的面前，各类投资主体当然也不可避免利用“圈地运动”实现土地本身的增值。对于开发企业来讲，当前市场基本面趋好，资金面有所好转不再紧张，此时，通过拿地进行战略布局，“换仓”谋求下一轮市场发展机会成为当前开发企业的策略。

“被城镇化”将引发新“鬼城”之忧

表面上来看，在多因素驱动下，大规模“圈地”可以对于以上不同主体来讲储备更多的后备发展资源，但是，大规模“圈地”的现象的势必会造成一些负面的影响。

土地资源短期内将可能成为少数利益集团圈地谋利的工具，造成一些土地资源出让而不开发，导致土地资源的闲置、浪费。

同时，尽管“以租代征”农地明令禁止，但是，部分地方政府伙同相关企业仍以此方式仍然圈占大量农地，直接在农地上进行工厂开发区、园区建设。后期却由于招商运营能力、市场经济环境等因素导致这些开发区难以盘活，反而成为地方经济发展的拖累，造成更多的社会矛盾和问题。

部分城市尤其是三四线城市，在缺乏产业导入与支撑的前提下出台新的产业发展规划，以此为基础开发开发区、园区、产业新城。但是，实际操作上中小城市尤其是三四线城市更多的只是以开发区、园区、产业新城为名直接进行房地产市场开发“造城”，“加快”所谓城镇化进程。这样，“被城镇化”导致市场供应没有办法顺利去化，或者卖出去的房子由于配套不全等原因没有人居住成为“空城”“鬼城 ”。“被城镇化”与“空城”、“鬼城”导致三四线城市面临比较大的市场风险，缺乏产业与配套的“被城镇化”势必也会助推这些城市面临崩盘的风险。

针对近年来一些地方出现了以工业园区、产业园、集中区等名义违规设立开发区、随意圈占土地、扩大开发区面积、擅自出台优惠政策、低水平重复建设的苗头和倾向。近期国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部将会同有关部门已经对各类开发区进行清理整改。国务院办公厅近日印发《深化流通体制改革加快流通产业发展重点工作部门分工方案》也是针对“圈地”现象的具体整理措施。

但是，仅仅依靠政府行政规范“圈地”现象只能起到短期干预的市场主体行为的作用，还没有办法起到根本性作用，要根本上防止“圈地”现象的发生，还应该从政策审批与监管、税费调节、产业与新城等多角度进行。

政府应该严格审批的项目类别，减少对于同质化、缺乏市场竞争力的项目的审批，从源头杜绝土地资源闲置、浪费现象，让以圈地为目的的相关主体望而却步。根据闲置土地处理办法，对于具有“圈地”行为、圈而不建的企业，提高其违法成本及惩罚执行力度。比如各地以“以租代征”侵占农地的现象给予地方政府相关责任人、企业等相关责任人较高的违法成本，以此防止和杜绝非法占地。

同时，开征土地增值税，针对长期不开发或开发节奏较长的项目，可对企业开征土地增值税，使企业持有土地本身的增值部分利润空间压缩，以此降低企业圈地囤地的动机，督促其尽快进行市场开发，减少土地资源闲置与浪费现象。

而应控制发展产业园区、开发区，建设产业新城，要产业先行，切实做到“产城融合”。

众所周知，产业新城是指以一种或多种产业为主导工业园或产业园的形式上建立起来的相对独立的新城镇，一般和大都市距离稍远。产业新城的发展要建立在自身区域经济、特色产业的基础之上，首先要产业先行，在产业发展基础上，再逐步推进产业新城，从而使实现城镇化。一方面，产业先行导致的产业的聚集必然带来土地城镇化，此时，地方政府自然会拿出更多的地来为城市运行、城市发展、为城市的人口服务。另外一方面，从产业新城发展的角度来讲，产业新城的发展过程就是高端要素的集聚过程，需要投入资金、高端规划、科学招商，进而实现了工业化与城市化的快速推进。产业新城建设的成功要求开发主体的专业化开发能力作为保障，从而实现前瞻性的规划、高水平开发、持续性发展。

因此，产业新城的发展要实现产城融合。产业新城作为产业发展的载体，仅仅靠园区发展产业很难做好，因为缺乏居住、生活等配套。如果说仅仅搞城市化，只是做房地产市场开发建一些住宅来吸引人住，在没有产业支撑的市场环境下也是不可行的。如果产业和新城之间不能够实现城市、资本、产业与人口的协调发展，不仅仅或造成城市交通负荷加重，也可能最终导致“空城”的现象发生。因此，城镇化和工业化要同步推进，也就是城镇化过程中要切实实现“产城融合”，依靠产业的发展支持城市的建设，同时城市的基础设施配套反过来促进产业结构的升级，这样相互的互动与推进，才是新型城镇化过程中防止产业新城泛滥的最有效的方法。

文 / 同策咨询研究部总监 张宏伟